一、偏低的農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率已成為上海農業(yè)現代化的短板
目前，上海農業(yè)在科技貢獻率、機械化水平、農業(yè)設施水平等方面都表現突出。早在2015年，上海市的農業(yè)科技進(jìn)步貢獻率就達到了70%左右，2017年上海市主要農作物機械化綜合水平就達89.3%，明顯超過(guò)2020年全國農作物耕種收綜合機械化率71%，早在2017年前，上海所有耕地基本均為可灌溉地，農業(yè)設施化水平位于全國前列。
無(wú)論從硬件還是軟件上來(lái)看，上海的農業(yè)現代化均處于較高水平。從農業(yè)經(jīng)營(yíng)組織來(lái)看，上海為全國提供了松江家庭農場(chǎng)這一有利于糧食生產(chǎn)、有利于農民增收、有利于培育農業(yè)后備力量的適度規模經(jīng)營(yíng)模式。毫無(wú)疑問(wèn)，上海具備了率先在全國實(shí)現農業(yè)現代化的基礎和條件。
但是，目前上海農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率偏低，二元經(jīng)濟結構特征處于欠發(fā)達國家的水平。2019年，如用農業(yè)總產(chǎn)值來(lái)計算，上海的農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率略高于全國平均水平，低于周邊的嘉興，與蘇州差距顯著(zhù)；如用第一產(chǎn)業(yè)增加值來(lái)計算，與參照地區的差距更加明顯，蘇州、嘉興和全國平均水平分別是上海農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的3.64倍、1.85倍和1.40倍。農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率是計算二元系數的關(guān)鍵指標，而二元系數是評價(jià)一個(gè)地區二元經(jīng)濟結構特征的基本指標。2019年，上海的二元對比系數為0.09，遠低于國際上發(fā)展中國家最低為0.31的標準。而周邊的蘇州和嘉興的二元對比系數分別為0.33和0.28，蘇州已經(jīng)達到發(fā)展中國家水平，嘉興也接近發(fā)展中國家水平。與全國平均的0.23相比，上海的指標也明顯偏低。
農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率偏低意味著(zhù)二元經(jīng)濟結構特征明顯，農民收入水平低，從事農業(yè)難以獲得體面的收入，農業(yè)是不受歡迎的產(chǎn)業(yè)。此外，上海農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的農業(yè)總產(chǎn)值口徑比增加值口徑與周邊及全國平均水平的差距小，一定程度上也說(shuō)明上海農業(yè)的附加值偏低，與農業(yè)現代化發(fā)展目標相背離，與當前新型城鎮化、鄉村振興戰略全面實(shí)施的要求南轅北轍。
二、農戶(hù)經(jīng)營(yíng)兼業(yè)化程度高是壓低上海農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的關(guān)鍵因素
中國的農業(yè)經(jīng)營(yíng)現狀是土地戶(hù)均占有規模偏低且細碎化，單個(gè)農戶(hù)的承包地不夠種，獲得足夠農地的交易成本太高，憑單個(gè)農戶(hù)的力量很難達到，不得不選擇兼業(yè)經(jīng)營(yíng)。即便能夠通過(guò)流轉擴大經(jīng)營(yíng)面積，仍難以達到足夠規模，流轉入土地的農戶(hù)盡量“螺螄殼里做道場(chǎng)”，一般選擇對經(jīng)營(yíng)規模要求低的勞動(dòng)密集型的經(jīng)濟作物。糧食作物種植戶(hù)仍是廣大的兼業(yè)小農戶(hù)。能否打破農戶(hù)兼業(yè)化是農業(yè)勞動(dòng)率普遍提高的關(guān)鍵。
對上海來(lái)說(shuō)，以往農業(yè)政策聚焦點(diǎn)和關(guān)注點(diǎn)在于米袋子、菜籃子、現代農業(yè)項目、耕地保有量、促進(jìn)土地流轉等方面。至于土地流入方是否能達到規模經(jīng)營(yíng)，想種地的農民是否能夠方便地獲得足夠的土地進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，目前上海尚無(wú)能夠覆蓋全市范圍的引導性政策，有些區農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率較高，如促進(jìn)農業(yè)專(zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的松江等區，更多區的農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率偏低，拉低了全市整體水平。
盡管上海每年都在加大對農業(yè)的投入，農業(yè)的機械化、設施化程度均已達到很高的水平，而農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率仍然偏低，說(shuō)明上海農業(yè)兼業(yè)化經(jīng)營(yíng)程度高，與上海的農業(yè)科技和技術(shù)水平很不匹配。第三次農業(yè)普查數據印證了這一點(diǎn)，至2016年底，上海農業(yè)經(jīng)營(yíng)戶(hù)55.89萬(wàn)戶(hù)中，規模經(jīng)營(yíng)戶(hù)只有0.79萬(wàn)戶(hù)，規模經(jīng)營(yíng)戶(hù)比例僅為1.41%。而蘇州的高農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率得益于“三個(gè)集中”等政策的大力推動(dòng)，在“農民居住向社區集中、農業(yè)用地向規模集中”的引導下，農業(yè)政策直接釘住規模經(jīng)營(yíng)，促成了農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的不斷提高。早在2013年初，蘇州88%的承包耕地就實(shí)現了規模經(jīng)營(yíng)，48%的農戶(hù)遷入了集中居住點(diǎn)，蘇州累計136萬(wàn)農民實(shí)現了居住地轉移和身份轉變。農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高促進(jìn)了農民收入的增加。家庭經(jīng)營(yíng)純收入占可支配收入的比重一定程度上可以反映專(zhuān)業(yè)化和規?；潭?。從2014年的數據來(lái)看，上海和蘇州居民農村居民可支配收入和家庭經(jīng)營(yíng)純收入分別為21192元、1035元和23560元、4591元，兩地經(jīng)營(yíng)性純收入分別占家庭收入的4.9%和19.5%。
三、創(chuàng )造規模經(jīng)營(yíng)條件，推動(dòng)離土農民“整戶(hù)市民化”，是提升農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的有效途徑
事實(shí)證明，在農地小規模占有的背景下，單純依靠市場(chǎng)難以實(shí)現規模經(jīng)營(yíng)。由于交易成本高，土地占有面積太小，其收益在家庭收入中的比重偏小，而土地又有財產(chǎn)屬性，一般情況下，農地一般不會(huì )被出手，盡管日本和中國臺灣等地區出臺政策或法律推動(dòng)農業(yè)的規模經(jīng)營(yíng)，但成效有限。
反觀(guān)蘇州市、上海市松江區等農業(yè)規?；?jīng)營(yíng)成功案例，地方政府行政力量均為主要推動(dòng)力，這主要得益于中國農村土地集體所有制安排。農地為集體經(jīng)濟組織所有，承包到戶(hù)本質(zhì)上是集體土地的一種經(jīng)營(yíng)方式，由所有集體經(jīng)濟組織成員平均承包，或者由專(zhuān)門(mén)從事農業(yè)的集體經(jīng)濟組織成員承包，是作為集體土地所有權人的集體經(jīng)濟組織發(fā)包方式的選擇。正是基于此，脫農戶(hù)有流轉意愿，也容易接受在獲得一定補償的前提下把土地交給村委會(huì )，由集體按照適度面積發(fā)包給符合要求的農戶(hù)，或作為專(zhuān)業(yè)戶(hù)，或作為家庭農場(chǎng)主。
上海具備實(shí)現農業(yè)規模經(jīng)營(yíng)的技術(shù)條件，為大力提高農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，一方面，應充分發(fā)揮土地集體所有制優(yōu)越性，利用集體的力量，為農業(yè)規模經(jīng)營(yíng)提供條件，讓留在農業(yè)的農戶(hù)可以順利獲得足夠多的土地，實(shí)現規模經(jīng)營(yíng)；另一方面，應創(chuàng )造條件，推動(dòng)兼業(yè)農戶(hù)“市民化”或“就地市民化”，促進(jìn)離土農民穩定非農就業(yè)的同時(shí)，讓離土農民放心地“整戶(hù)”進(jìn)城進(jìn)鎮，或者就做農村地區的“市民”，與農業(yè)經(jīng)營(yíng)脫鉤，真正實(shí)現農業(yè)的專(zhuān)業(yè)化、規?；?jīng)營(yíng)。
1、政策要聚焦“農戶(hù)”和“規模經(jīng)營(yíng)”，為“留土農戶(hù)”創(chuàng )造適度規模經(jīng)營(yíng)條件
一要加強農戶(hù)信息統計，對農戶(hù)進(jìn)行分類(lèi)。借鑒松江經(jīng)驗，把農戶(hù)分為農業(yè)專(zhuān)業(yè)戶(hù)、兼業(yè)戶(hù)和脫農戶(hù)，收集信息摸清家底，為增加專(zhuān)業(yè)戶(hù)和脫農戶(hù)、減少兼業(yè)戶(hù)的政策設計打好信息基礎。
二要適時(shí)調整農業(yè)政策和農地管理目標。實(shí)踐證明農戶(hù)是最合適的農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。上海農業(yè)政策的關(guān)注點(diǎn)應從提高土地流轉率轉向促進(jìn)農戶(hù)的適度規模經(jīng)營(yíng)。畢竟，土地流轉雖會(huì )提高每戶(hù)平均經(jīng)營(yíng)規模，但離達到農戶(hù)能安心專(zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的適度規模還很遠。
三要調整各類(lèi)補貼政策的對象為適度規模經(jīng)營(yíng)者，引導部分小農戶(hù)退出，方便部分農戶(hù)擴大到適度經(jīng)營(yíng)規模。2018年底上海農村承包地流轉率已經(jīng)達到85%，土地已然在由眾多小規模農戶(hù)經(jīng)營(yíng)，對土地流轉等的補貼應該聚焦適度規模經(jīng)營(yíng)者，為讓更多的農戶(hù)實(shí)現適度規模經(jīng)營(yíng)，提升農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，應取消經(jīng)營(yíng)規模不足或超過(guò)適度規模的農戶(hù)的各類(lèi)補貼。
四要出臺農地管理的負面清單制度，通過(guò)規范農地管理引導土地向種田能手集中。通過(guò)加強在土地用途規制、土地利用的生態(tài)環(huán)保要求、農產(chǎn)品安全等在土地利用方面的規范，引導不符合要求的農戶(hù)退出農地給其他農戶(hù)擴大經(jīng)營(yíng)規模。
2、促進(jìn)離土農民“整戶(hù)”市民化，減少兼業(yè)戶(hù)
按照規劃，“十四五”期間，中國將推動(dòng)轉移人口市民化，探索農民“三權”市場(chǎng)化退出機制和配套政策，建立農村產(chǎn)權流轉市場(chǎng)體系，甚至城鎮建設用地年度指標分配也要考慮農民非農轉移的流向。從促進(jìn)農業(yè)規模經(jīng)營(yíng)、提高農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的視角來(lái)看，更應該推動(dòng)“整戶(hù)市民化”，以減少農業(yè)兼業(yè)戶(hù)。第一，上海應出臺引導政策，打消農民顧慮，轉變兼業(yè)農戶(hù)為專(zhuān)業(yè)戶(hù)或脫農戶(hù)。農業(yè)兼業(yè)戶(hù)主要有兩種情況，老年農民兼業(yè)和中青年農民因為非農就業(yè)不穩定而選擇兼業(yè)。一方面，應借鑒蘇州、松江等地區的經(jīng)驗，通過(guò)一定的補償鼓勵老年農民退出農業(yè)經(jīng)營(yíng)。如松江區為自愿退出承包地的老年農民每月提供150遠的到齡退養補助，鼓勵兼業(yè)農戶(hù)轉為脫農戶(hù)。蘇州以城鎮社會(huì )保障或轉讓價(jià)或集體資產(chǎn)股權為對價(jià)鼓勵農戶(hù)退出承包經(jīng)營(yíng)權。另一方面，針對中青年農民，應通過(guò)加強職業(yè)教育培訓的針對性，或提高兼業(yè)農民穩定非農就業(yè)能力，促進(jìn)兼業(yè)戶(hù)向脫農戶(hù)轉變，或者加強引導，促使兼業(yè)農戶(hù)擴大經(jīng)營(yíng)規模進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，向專(zhuān)業(yè)戶(hù)轉變。
第二，應探索整戶(hù)農民身份退出辦法。本著(zhù)“進(jìn)城不去權”的原則，借鑒蘇州市、上海市閔行區等地的成功經(jīng)驗，探索“三權”市場(chǎng)化退出機制和配套政策。如可借鑒蘇州鼓勵有條件的離土農民將其宅基地使用權、土地承包經(jīng)營(yíng)權和集體經(jīng)濟組織中的資產(chǎn)所有權置換成商品房、城鎮社會(huì )保障和合作社股權的做法，以“戶(hù)”為單位探索農民身份退出機制，在制度上變“上海市村民”為“上海市居民”。如可依托上海農村集體產(chǎn)權股份制改革成果，借鑒閔行區集體股份占有權、收益權、有償退出權、繼承權、抵押權、擔保權六項權能改革經(jīng)驗，盡快出臺全市“三權”市場(chǎng)化退出辦法，讓離土農民放心市民化，把土地留給留土農民，促進(jìn)土地規模經(jīng)營(yíng)的步伐。
3、加強相關(guān)政策之間的聯(lián)系，探索出臺配套政策
一是要把相對集中居住政策與促進(jìn)農戶(hù)規模經(jīng)營(yíng)結合起來(lái)。2019年開(kāi)始實(shí)施的農民相對集中居住政策（《上海市人民政府關(guān)于切實(shí)改善本市農民生活居住條件和鄉村風(fēng)貌進(jìn)一步推進(jìn)農民相對集中居住的若干意見(jiàn)》）鼓勵部分農戶(hù)離開(kāi)農村選擇貨幣安置或城鎮地區安置房，其他農戶(hù)在自愿的前提下可以離開(kāi)本村選擇集中安置居民點(diǎn)的安置房。建議盡快出臺配套政策，把農戶(hù)相對集中居住項目與鼓勵土地的規模經(jīng)營(yíng)聯(lián)系起來(lái)，在改變農戶(hù)居住地的同時(shí)促進(jìn)農業(yè)用地的規?；?jīng)營(yíng)。如可探索全市統籌，在全市范圍內為農戶(hù)提供更多選擇，滿(mǎn)足離土農戶(hù)多元化需求；可探索對新農保升級城鎮社會(huì )保障進(jìn)行補貼的配套政策，鼓勵“離土農民變居民”；支持集體經(jīng)濟組織提供補償，促進(jìn)離土農戶(hù)在退出宅基地的同時(shí)退出土地承包經(jīng)營(yíng)權，把土地留給“留土農戶(hù)”。
二是要把為家庭農場(chǎng)組建政策與其發(fā)展扶持政策結合起來(lái)。2020年底上海出臺了《上海市促進(jìn)家庭農場(chǎng)發(fā)展條例》，主要用于扶持、指導、服務(wù)與規范本市行政區域內已有的家庭農場(chǎng)，而家庭農場(chǎng)發(fā)展的難點(diǎn)在于組建，上海要大幅提高農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，需要大幅提高農戶(hù)規模經(jīng)營(yíng)比例，應充分利用中國農村土地集體所有制的優(yōu)越性，充分調動(dòng)農民集體的力量，推廣松江、嘉定等地發(fā)展家庭農場(chǎng)的經(jīng)驗，尤其在糧食生產(chǎn)領(lǐng)域大幅提高家庭農場(chǎng)經(jīng)營(yíng)比重，實(shí)現家庭農場(chǎng)的組建和發(fā)展并重。為此，應在全市范圍內探索出臺相關(guān)配套政策，如可借鑒嘉定區經(jīng)驗，為提高村委會(huì )干部組建家庭農場(chǎng)的積極性，對家庭農場(chǎng)所在的村按家庭農場(chǎng)經(jīng)營(yíng)面積給予每年每畝300元的補貼，用于推動(dòng)家庭農場(chǎng)組建、提供各類(lèi)社會(huì )化服務(wù)，以及基本農田的保護和管理。
三是要把農業(yè)規模經(jīng)營(yíng)程度納入到政績(jì)考核指標范圍。上海作為全國最為發(fā)達的地區之一，理應在全國率先實(shí)現農業(yè)現代化，提高農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，破解經(jīng)濟二元結構刻不容緩，應把農業(yè)規模經(jīng)營(yíng)目標作為未來(lái)幾年重要的工作目標之一。
（作者戴偉娟供職于上海社會(huì )科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所中小城市與鄉村振興研究室）
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“長(cháng)三角議事廳”專(zhuān)欄由教育部人文社會(huì )科學(xué)重點(diǎn)研究基地·中國現代城市研究中心、上海市創(chuàng )新基地長(cháng)三角區域一體化研究中心和澎湃研究所共同發(fā)起。解讀長(cháng)三角一體化最新政策，提供一線(xiàn)調研報告，呈現務(wù)實(shí)政策建議。
